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    法治財政建設中黨規與國法的功能適配

    來源: 樹人論文網 發表時間:2021-02-06
    【內容摘要】在黨領導一切和依憲治國相統一的背景下,規范化、法治化的黨政關系是時代發展的必然。從財政法治建設的視角檢視,盡管黨的政治領導已經有較為成熟模式,但在具體
    職稱論文發表

      【內容摘要】在黨領導一切和依憲治國相統一的背景下,規范化、法治化的黨政關系是時代發展的必然。從財政法治建設的視角檢視,盡管黨的政治領導已經有較為成熟模式,但在具體事務上的黨政分工并不清晰。基于我國政治現實,黨務財政已經成為財政體系的組成部分。但執政黨的自身政治定位決定了,其對財政事務的領導適宜規劃、引導和督促,而非直接介入具體事務的規范與執行。預算法的運行實踐已經證明,黨務財政可由國家法律統一調整,黨內法規從政策層面宏觀把控即可。基于建設社會主義法治國家的立場,就收入維度而言,黨規不能作為財稅課征的法源依據; 在支出與監管維度,黨規適合黨費監管、黨紀監督等內部問題,無需直接介入國家財政事務。至于改革指引、重大決策等,可以借助黨內政策性文件。黨規與國法在形式和內容上的功能適配,可擎動規范黨政關系的法治進程。

    政法論叢

      本文源自政法論叢 2021-02-05《政法論叢》雜志,于1985年經國家新聞出版總署批準正式創刊,CN:37-1016/D,本刊在國內外有廣泛的覆蓋面,題材新穎,信息量大、時效性強的特點,其中主要欄目有:法史研究、域外法學、法律實務等。

      【關 鍵 詞】黨務財政 國家財政 法治國家 黨政分工 功能適配

      《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》提出,要完善以黨章為根本,以黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度為板塊的體系架構; 同時要求,必須加強黨內法規同國家法律的銜接與協調。財政領域黨規與國法的銜接與協調,是現代財政制度建設的重要問題,不僅關系到憲法意義上黨對國家的領導,也是中國特色社會主義法治理論的有序延伸。然而迄今為止,財政法學界尚未開展與此相關的專門研究,只有少許對域外政黨財政的介紹性成果。[1]由于政治傳統和政黨體制的差異,這些經驗無法為我國的重大議題供給針對性智識。本文竭力證成: 其一,中國共產黨的黨務開支由國家財政負擔具有正當性,黨務財政是國家財政體系的有機組成部分。其二,從事務管理角度看,黨務財政與立法、行政、司法、監察、軍事等國家機關的財政沒有實質區別,由國家法律法規一體規制即可。其三,黨規與國法在面對具體財政問題時仍存界線,二者需各歸其位,實現功能適配。

      一、黨務財政是國家財政體系的組成部分

      黨務財政是政黨黨務經費的收支實踐活動,是一個政黨維系自身正常運轉與完成政黨目標任務的必要條件。[2]根據“黨和國家”的政權體系結構[3],本文中與黨務財政相對的概念是國家財政,指代國家政權機關的財政收支活動,對我國而言,其主體涉及權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關以及監察機關等,也包括承擔公共管理職責、納入財政體系的各黨派、社會團體以及其他組織。國家政權機關的經費由國家財政負擔,這是各國普遍接受的實踐,在財政學上也早就得到了充分的論證。然而,國家是否有必要為政黨提供補貼,甚至全額提供活動經費,這并不是一個理所當然的問題。

      歷史來看,政黨在國家與社會關系中具有雙重地位,一方面,政黨是市民社會的一個組成部分,任何政黨都必須具備一定的民眾基礎; 另一方面,政黨又不是一般意義上的社會組織,無論是培養和輸送政治人才,還是提出政治綱領和公共政策,它始終圍繞著掌握或分享國家權力這一目標而行動,是連接國家與市民社會的橋梁。[4]正因為政黨如此重要,無論執政與否,其黨務活動的經費開支都有可能與國家財政發生聯系。只不過,無論是基于事務本質還是運行特點,政黨始終不是國家政權機關的一部分,故而其接受國家補助甚至全額資助,需要充分論證其正當性基礎。

      瀏覽全球政治實踐,財政補助政黨經費在美國、英國、德國、日本等域外發達國家已蔚然成風。美國由聯邦政府出面,在總統選舉過程中向政黨提供財政補助。總的來說,其對政黨的補助有三類: 一是提供給兩黨黨內總統提名競選階段的補助; 二是提供給政黨決出各自總統候選人的全國大會的補助; 三是提供給各政黨候選人,用于其總統競選的補助。此外,美國還建立了專門的政黨資金管理組織———聯邦選舉委員會,負責國家補助金的申請、審批、發放以及監管等事宜。與美國不同,英國對政黨的補助更多通過降低政黨競選費用的方式實現。例如,國家在選舉期間,會為政黨提供免費媒體宣傳時段、免費郵件投遞服務、允許政黨免費使用國有房屋作為集會或辦公地點。對符合特定條件的政黨,納稅人向其政治捐款還可以在遺產稅中得到無限額的減免。此外,國家為了保證機會公平,會直接向議會內的政黨撥付部分資金,也可視為對政黨的直接補助。有兩種: 一種是提供給議會內所有適格政黨的“政策發展特別撥款”,另一種是只提供給議會內反對黨的撥款。兩類直接補助目的都在于保障并激勵政黨履行公共職能。議會外的政黨,則只能爭取間接補助。德國對政黨的補助同樣分直接與間接補助兩類。直接補助是國家提供的競選費用選后返還,以及對政黨所獲政治捐贈的配套補貼,這部分費用在選舉后直接撥付政黨中央總部。間接補助主要是稅收減免以及由國家提供免費媒體時段。日本對符合要求的政黨提供直接財政補助,補助金額的確定有一套詳細基礎數據和計算公式。間接財政補助則主要圍繞候選人展開。[5]

      西方資本主義國家之所以補助政黨,主要著眼于兩大突出的政治需求。其一,“二戰”以后,新技術手段和專業競選管理策略的應用,連同政黨運作模式與動員能力的變遷,導致政黨活動費用較大、融資成本很高。其二,作為選舉的工具,政黨發揮著統合社會民眾意愿、形成政治意志的功用。若無國家補助,政黨活動的資金來源極易由資本所把控,民主政治畸變為金錢政治,引發社會不公、影響社會穩定。國家補助政黨,實質是為民主政治埋單,使政黨能更好地發揮自身公共職能,努力傾聽民意,為國家民主政治建設服務。[6]在多數發達國家,國家補助政黨的總趨勢是,補助范圍逐漸擴大,補助對象逐漸變多,補助金額逐漸增加。只不過,盡管國家對政黨的補助貫徹機會平等原則,不允許改變政黨間的既有力量對比與競爭態勢,實際執行中卻逐步淪為補助大黨、不利小黨的工具,加劇實質上的政治不公[7]。

      與西方資本主義政黨相較,“政黨立國是新中國現代化建設的邏輯起點,并進一步構成了國家———社會發展的約束維度”。[8]《憲法》總綱有言,中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就,是中國共產黨領導中國各族人民,戰勝許多艱難險阻而取得的。中國共產黨的領導成為中國特色社會主義最本質的特征。國外政黨代表部分民眾的利益,尚且能得到國家財政的補助,用以完成政治任務、承擔公共職能,中國特殊的國情更為此提供了充分支撐。在我國憲法體制中,中國共產黨是國家的領導核心,黨的一切活動都是為了更好地履行自身使命,發揮服務人民的公共職能,而不是為了追逐自身的利益。執政黨的黨務由此轉換成為國家公務,其接受國家財政的全面支持,在我國具備堅實的正當性基礎。

      不同于國外政黨的發展軌跡,從中華人民共和國成立之日起,甚至追溯到革命戰爭年代,黨務和政務就從未分離,而是緊密結合在一起,只是分工不同而已。中國共產黨始終處于政治中心,以黨建政、以黨領政、以黨督政,是我國黨政關系的鮮明特征。中國共產黨雖然不直接行使國家權力,但對國家機構擁有政治領導權,事實上是公共權力的最高擁有者。基于這樣的政治現實,執政黨不能從事生產經營活動,否則會形成權力經濟,與國有企業、集體企業、民營企業等形成不正當競爭,擠壓普通民眾的經營自由。另一方面,執政黨的經費來源也不能依賴政治捐贈,否則容易成為淪為錢貴階層的馬前卒。而按照目前確立的標準,黨員所能交納的黨費其實非常微薄,相對于其全面介入國家治理的龐大開支,其實也是杯水車薪,最多只能應付黨員困難性救濟和貧困地區黨組織建設。為保障中國共產黨充分全面行使領導權,不折不扣履行“為人民服務”的政治宗旨,國家財政負擔黨務開支既是必然要求,也是應有之義。

      正因為如此,就財務運行而言,黨務機關成為了國家財政體系的一部分,一方面由國家財政負擔全部活動經費,另一方面也有必要接受國家有關財政法律法規的一體約束。和其他國家機關一樣,黨務機關的財政收支是否合理,也必須遵守法定的標準和程序,提前編制支出預算,接受同級人民代表大會及其常委會的審批和監督,以踐行黨在憲法法律范圍內活動的政治承諾。人民則通過選舉人大代表、監督代表行使職權,間接行使對黨務機關財政收支的決定權和監督權。而無論是《憲法》所規定的預算程序,還是財政收支的法定標準,都是在黨的領導之下制定的,既體現了國家意志,也體現了黨的意志。黨務機關遵守這些程序和標準,與堅持黨對財政工作的領導并無抵牾。因此,黨務財政被納入國家財政后,和立法財政、司法財政一樣,其收支同樣需要接受政府的管理,遵從統一的公務開支標準。對于黨務機關的財政違法行為,根據其情節和性質不一,政府財政監督部門、紀檢監察部門、國家司法機關可以對其進行監督。

      綜上可見,將黨務財政納入國家財政體系,一方面體現了我國的國家性質和政治體制,有利于保障中國共產黨的政治領導權,另一方面,也體現了人民當家做主和依法治國的要求,實現了民權、黨權與政權的統一。黨的領導、人民當家做主、依法治國,在黨務財政問題上得以高度耦合。

      二、引導督促 vs 規制執行: 黨領導財政的路徑選擇

      在政黨國家化趨勢①[9]下,黨務機關與國家機關仍有著不同的運行規律。《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》要求,應善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導。《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》進一步強調,必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。另一方面,《憲法》中有關中國共產黨領導的內容集中在序言和總綱部分,國家機構一章中也并不包括黨的機構。這明顯是將黨務機關與國家機關分別規制,由后者直接行使公權力,前者通過國家機構體現執政地位。在此背景下,黨對財政的領導也只宜規劃、引導和督促,而非直接規制和執行。易言之,黨對財政工作的領導主要聚焦路線方針政策的制定,并保障其通過國家機關的行為加以落實,而不是去制定具體管理規則、設定具體支出標準、列示具體行為程序,即便對黨務財政也是如此。

      《憲法》第二條規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。毫無疑問,國家的財政權力也屬于人民,人民的范圍既包括黨員,也包括更多的非黨員群眾。國家財政的政治邏輯是,人民依照《選舉法》選舉代表,組成各級人民代表大會,參與財政法律的制定和重大財政事項的決定,并授權政府具體負責執行財政事務。財政法的核心命題是平衡國家財政權與人民財產權,并圍繞公共財產權構建制度框架。[10]人民依照法律規定繳納稅費,貢獻財產,支持國家服務人民所必需的公務開支。與此同時,人民也通過各種途徑監督財政運行,防止政府濫用財政權力,浪費公帑,防止公務人員中飽私囊。如果執政黨代替政府管理具體的財政事務,用黨規黨法直接設定人民的財政權利和義務,則不僅是對黨的領導地位的自我矮化,也會剝奪憲法賦予人民的財政參與權。

      按照《黨章》規定,中國共產黨實行民主集中制,黨內民主是基礎,黨員是主體。無論哪一種形式哪一個層級的黨內法規,都是各級黨組織按照黨內程序制定和實施的。黨員有權參與黨內法規的制定,有權監督各級黨組織落實黨規,但非黨員無權參與。截止 2018 年 12 月 31 日,按照中共中央組織部統計,全國中共黨員總數為 9059.4 萬名。②作為政治上的先進分子,黨員在匯聚和提煉民意、發揮先鋒模范作用方面,對國家經濟社會生活不可替代。但相對于全國 14 億總人口而言,③黨員人數畢竟只占少數。更為重要的是,憲法規定負有納稅義務的人是公民。公民的范圍比人民更為寬泛,包括所有具有中國國籍的人,至于其政治立場和政治身份,在所不問。如果黨務機關介入具體的財政事務,包括決定稅費開征,確定財政支出的標準、程序等,會剝奪黨員之外的其他公民的財政參與權。這與我國憲法關于黨和國家、國家和人民的關系定位不符,與中央關于黨的領導主要是政治領導、思想領導、組織領導的定位也相悖。

      黨內法規一旦介入具體的財政事務,還意味著各級黨組織需要面對人民,從事各種具體事務的直接決策,也就意味著需要承受決策和行動失誤的后果。例如,在現代法治國家,對于任何公權力的行使,都需要考慮賦予人民異議權,為其提供復議和訴訟的機會。如果政黨直接行使具體的國家權力,政黨也會成為申請復議或訴訟的對象。無論從法律程序的設計還是基于政治影響,這種結果都是不可接受的。就法律程序而言,我國的行政復議或訴訟程序只限于針對行政機關,不包括黨務機構。一旦允許各級黨務機關直接行使公權力,意味著現有公法體系必須全面修改。就政治影響而言,這種“黨國一體”模式在全世界特立獨行,正當性難以自洽。如果允許人民參與黨內法規的制定、監督黨務機關的行為,這與《黨章》的精神和規范又不一致,與政黨的邏輯也不相符。如果不允許,則有將人民當做客體的嫌疑,與《憲法》確立的人民主體地位相沖突。

      毋庸置疑,在中國特色社會主義背景下,堅持黨的領導是其最本質的特征,是有社會主義法治國家建設的根本保證,是習近平法治思想的重要內容,確有必須堅持和加強。不過,正如黨的十八屆四中全會決定所言,黨領導立法、保證執法、支持司法,并不直接從事立法、執法和司法工作。因此,黨對財政工作的領導應該只是政治、思想和組織上的領導,財政立法、執法和司法由相應的國家機構負責即可。基于這樣的立場,財政黨規的表現形式雖然多樣,效力層次盡管不一,但都不必要介入財政法律法規的領域。二者分工合作、各司其職,更有利于充分發揮中國的政治優勢。財政黨規主要規定財政方面的大政方針,提出重大財政改革的建議和方案,以體現黨對財政工作的方向性指導。除了管黨治黨外,財政黨規并不直接對人民發生法律效力,不宜設定人民的法律權利和義務,而是代表黨對國家機關提出要求,這也是中國共產黨實現憲法所賦予的領導權、推動國家完成憲法任務的重要形式。至于國家與人民之間的具體財政關系,包括政府機構之間財政權力的配置、人民財政權利和義務的設定、財政執法與司法的行為準則,由國家法律法規調整為佳。

      從改革開放以來我國的財政實踐看,重大財政政策往往先通過黨中央的文件提出,表現為決定、決議等形式,再由國家制定法律法規予以落實。黨中央的決定決議一般比較宏觀抽象,體現黨對國家發展的方向性指引。而財政政策落實的過程,則需要通過立法轉化為具體的行為準則。甚至可以說,凡是重大財政改革,都是先由執政黨提出要求,再進入國家法律的立、改、廢程序。例如,1993 年黨的第十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,要求積極推進財稅體制改革,并明確了近期的改革重點。與此相適應,國務院 1993 年底發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,自 1994 年 1 月 1 日起實行中央與地方分稅制。同時,在合并集體企業所得稅、私營企業所得稅、國營企業所得稅的基礎上,國務院 1993 年制定了《企業所得稅暫行條例》。同年全國人大常委會也修改了《個人所得稅法》,將城鄉個體工商業戶所得稅、個人收入調節稅并入其中。在《國家預算管理條例》的基礎上,全國人大 1994 年還制定《預算法》,正式規定了復式預算制度。所有這些內容,都在黨的十四屆三中全會決定中有明確要求。

      再如,2013 年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,要求落實稅收法定原則。按照中央全面深化改革領導小組的統一部署,全國人大常委會法工委牽頭起草了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》,并經黨中央審議通過。“實施意見”明確,開征新稅必須通過全國人大及其常委會制定法律,同時對現行 15 個稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作出了安排。截至目前,全國人大常委會已制定了環保稅法、煙葉稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法、車輛購置稅法、資源稅法,修改了企業所得稅法和個人所得稅法,增值稅法、消費稅法、房地產稅法的起草也在緊鑼密鼓進行中,力爭按時完成落實稅收法定原則的立法任務。

      當然,對照《中國共產黨黨內法規制定條例》,上述中共中央全會的決定并不屬于黨內法規的范疇,嚴格意義上甚至不在黨內規范性文件的范圍內,因為它們的作用并不在于“規范黨組織的工作、活動和黨員行為”,而在于指明黨和國家的發展前景,布置下一階段的工作任務。從其內容來看,與其稱其為“規范性文件”,不如稱其為“政策性文件”。④[11]只有這樣的定位,才與中國共產黨作為執政黨的地位相稱,即,黨在《黨章》和《憲法》的指引下,一方面通過政策性文件規范黨與國家機構之間的關系,推動國家機構實現黨的路線、方針和政策,將黨的意志轉化為國家意志; 另一方面,通過黨內法規和規范性文件制定具體的準則,規范黨組織的工作、活動和黨員行為。黨內政策性文件著眼于目標和方向,可以規定財政改革的思路和方案,為國家機構設定政治任務。黨內法規和規范性文件旨在規范具體行為,其效力僅限于黨內,只針對黨組織和黨員,不介入國家具體的財政事務。通過這種架構可以保證的效果是,黨對財政工作的領導是間接引導,而不是直接規制。財政工作的具體行為,如立法、執法、司法等,包括黨務財政在內,都交由國家法律加以規范。

      三、聯通黨務財政與國家財政的理念及實踐

      在黨內事務處理和紀律監督上,不可否認,執行黨內財務規定、監督黨員及領導干部遵紀守法,是執政黨作為一個組織的固有職能。有鑒于黨內財務資金來自于國家公共財政,而國家法律法規已經對此統一規范,無論是黨務財政還是政務財政、立法財政、司法財政,一般情況下一體適用即可,無必要再單獨就此制定黨內法規。除非國法所不及( 如對黨組織、黨員及領導干部的財政行為要求比國法更嚴格[12]) ,或國家法律法規尚存規制空隙,否則,所有的財政收支行為都應該接受國法約束。若非如此,黨政關系的平衡很容易被打破,使執政黨由幕后走向前臺,直接介入具體政務,從領導者矮化為執行者。這不僅不利于黨政關系規范化、法治化,也不利于充分發揮執政黨的優勢,聚焦國家戰略和大政方針的謀劃。

      在我國的財政實踐中,黨務財政事實上已被納入國家財政。然而,在理念層面,執政黨如何領導財政事務,尤其是在處理黨務財政時如何協調其與國家財政的關系,并沒有形成明確的思路和成熟的學理。就對國家財政的領導而言,執政黨的實踐已經非常成熟,它只是在政治層面行使領導權,具體事務交由國家機關處理,包括對財稅的立法、執法和司法等。另一方面,執政黨在政權機關派駐黨組織,督促落實黨的各項方針、政策,具體彰顯對立法、執法和司法工作的領導。相比而言,執政黨對黨務財政的領導也只是定位為政治領導,還是有必要詳梳細分,通過黨內法規另行制定出一套規則,專供黨務機關遵守和執行。筆者認為,不同的黨內財政事務有不同答案,而這正是本文考慮黨內財政法規該如何發揮作用的基礎。

      和領導國家財政一樣,黨對黨務財政的政策引導,尤其是重大財政事項的決策,構成黨務財政的本體內容。黨務機關在編制預算、管理資金和實際開支時,按照黨章所規定的民主集中制原則,也必須與黨的大政方針保持一致,全力實現黨的政策意圖。在這些方面,黨務財政與國家財政并無區別,都在執政黨的統一領導之下,接受黨的政策性文件的約束和指導。例如,不論是黨的十八屆三中全會關于全面推行重大改革的決定,還是十八屆四中全會關于全面推行依法治國的決定,其中有關財政的內容和要求,不僅適用于國家財政,也適用于黨務財政,二者之間不存在實質性差別,沒有必要一分為二,將黨務財政與國家財政對立。唯一不同的是,黨務財政不會涉及具體的政務執行,不會從事具體的財政收入行為,支出方面也只是滿足自身的公務需要,無需面對社會公眾直接提供公共服務。

      對于黨務機關的財務收支而言,不管是國有資產的管理,還是辦公用房的標準,或是差旅費報銷的額度,其與國家機關的標準也無二致。因此在這方面,同樣沒有必要區分黨務機關與國家機關,二者之間應保持規則的統一。對于黨員尤其是黨員領導干部,黨規可以設定比國法更高更嚴的監管要求,以體現黨紀嚴于國法的先進性要求。《中國共產黨紀律處分條例》對黨組織和黨員違反政治紀律、廉潔紀律、組織紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律的不當言行,分別給予相應地處理。相比國法,《條例》的規制對象更有針對性,對黨組織、黨員的要求更為全面、嚴格。不過,既然在中國的特定條件下,執政黨的黨務已經轉化為公務,被全部納入財政負擔的范圍,其基礎性規范便無特殊,只是法律后果更加嚴重而已。更何況,《條例》有關公務廉潔方面的要求只是針對黨員和黨員領導干部,并非針對黨務機關的公務開支。

      就黨務機關的財政事務管理而言,其是否需要通過黨內法規予以特別規范,還是可以適用統一的財政法律法規? 通過對現有財政法律法規的檢索不難發現,從未出現黨務機關作為財政主體的情形,至少從字面上從來沒有出現過。不論是《預算法》《政府采購法》,或者是《財政違法行為處罰處分條例》,似乎都不曾規范黨務機關的財政行為。由此容易給人形成的錯覺是,既然國法的規范對象不涉及黨務,就只能通過執政黨自己來立法了,黨內財政法規由此具備適用空間。但通過檢索又可以發現,對于黨務機關的收入和支出行為,執政黨并沒有單獨出臺過任何規范性文件,最多只是與國家機關聯合下文,規范會議費、差旅費、培訓費等具體項目的開支標準。這種聯合下文所形成的成果,從形式上看既是國法也是黨規,其目的到底是出于“黨內事務黨內管”的理念,還是僅僅為了增強其政治權威性,其實還有待觀察和研究。只不過,一旦形成黨務財政與國家財政相分離的概念,就很容易論證出單獨制定財政黨規的必要性,推演出黨內財政事務由執政黨自我立法、自我執行、自我監督的權力運行模式。

      筆者認為,除了黨費的收入、管理和支出有其特殊性之外,其他黨務活動都已經被納入國家財政的供給范圍。因此,除黨費外,黨務經費的分配和管理不宜另起爐灶,應該統一適用財政法律法規。通過對現有財政法律法規的分析,其實已經可以得出上述結論。只不過,由于長期受黨政分開思想的影響,特別是受西方法治理念的束縛,作為政治主體的黨務機關在法律中未曾受到重視,即便需要對其統一規范,也往往采取遮遮掩掩的方式,通過擴大解釋的方式將其納入,而不是直接將其作為財政法的主體。最典型的例證如《預算法》,只要稍加留意就可以得知,第一條立法宗旨中所謂的“政府收支行為”是一個廣義概念,不僅包括作為行政分支的政府機關,也包括立法機關、司法機關、監察機關,當然還包括黨務機關。

      作為財政領域匯集收入、支出、管理于一體的基礎性法律,《預算法》及其相關制度實踐并未對黨務財政作出嚴格區分,反而將其與國家財政共同規制,具體呈現如下:

      其一,《預算法》第六條、第七條、第八條所言的部門和單位預算,從法條文義解釋上無法導出黨務機關與國家機關相區分的結論⑤。黨委辦公廳、宣傳部、統戰部等黨務機關,其財政收入和支出都要受到預算法的規制,而不是在預算法之外另行規定。不僅一般公共預算,政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算對此同樣沒有刻意區分。政府性基金收入專項用于特定公共事業支出,黨政機關只要參與相關公共事業,皆有權獲得對應的基金經費。

      其二,從預算編制、審批、執行、調整直至決算,中央到地方皆秉持相同的管理職權和履職規范,黨務機關的預算并非沒有提及,而是同行政機關、立法機關、司法機關、監察機關一道,蘊含在“各級政府、各部門、各單位”等修辭中。這在預算法實踐中被清晰彰顯: ( 1) 對于黨的專門機關,其行政、事業等項目經費,與人大、政協、法院、檢察院、公安等政務機關一道,統一安排在一般公共服務支出類下。( 2) 對于黨政合署、合并辦公的機關,如紀委和監察委、中央宣傳部與國家電影局、統戰部與國家宗教事務局等,其日常行政、材料審批、要案查處等經費,不僅安排在一般公共服務支出類下,還不分你我、統一科目、共同使用。⑥[13]( 3) 對于各級政府部門和單位,包括一些社會團體和組織等,其內設的黨組、黨委等黨組織,辦公與活動經費,由所在部門或單位財務支持,黨務政務財政的聯系更為緊密。

      其三,黨務機關適用預算決算和責任追究條款。不止《預算法》,《財政違法行為處罰處分條例》也對財政違法行為作出規制。黨務機關及其工作人員被分散在“國家機關及其工作人員,財政預決算的編制部門和預算執行部門及其工作人員”之中。如果黨務機關不緣法而行、循例辦事,不僅直接違背《預算法》的運行邏輯、破壞國家預算體制,更與“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的黨章規定相齟齬。事實上,雖然《憲法》將直接行使公權力的國家機構限制在立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關、監察機關等組織上,未明確黨務機關的權限和責任,但與政府采購、會計建賬、編制待遇等有關的部分規范性文件,卻有意無意地模糊了上述概念,將國家機關的范圍擴大至黨務機關⑦。

      綜上,通過檢視以《預算法》為核心的財政法律法規,黨務財政的特殊性并不如想象的大。既然經費來自于國家財政,黨務機關就該和國家機關一樣,在預算編制、審批、執行、監督等各環節,遵循同樣的預算標準、程序,承擔相同預算責任。既然如此,在堅持黨的政治領導前提下,黨務財政完全可以交由國家法律法規一體規制,黨內法規沒有必要直接介入。黨內法規一旦越界,可能面臨浪費行政資源、干預國法正常運轉,以及不利財稅法治提質增效的質疑。基于這個立場,《預算法》在文字表述上可以相應修改,將其調整對象從“政府收支行為”擴充為“公共收支行為”,進而將黨務機關、立法機關、司法機關、監察機關、軍事機關等都包容在內,防止將《預算法》的規制主體僅限于政府機關。

      四、統一秩序下黨務財政與國家財政的規范整合

      和國家財政相比,黨務財政并無實質的特殊性。司法財政、立法財政、軍事財政可以歸入國家財政的范疇,統一接受國家法律法規的規范,黨務財政也不例外。根本在于,權力主體的憲法職能與該主體的財政事務實際上可以分開,只要嚴格遵守憲法和法律設定的界限,國家對財政事務的統一管理并不會干擾這些機構的憲法職能。例如,立法機關是國家權力機關,是預算的審批機關和重大財政事項的決定機關,但立法機關自身的收支活動需要接受法律法規授權下政府的財政管理。司法機關負責對監督政府行為的合法性,裁決政府與人民之間的法律爭議,但司法機關自身的收支也必須接受政府管理。同理,黨務財政接受國家法律法規的統一管理,并不會妨礙中國共產黨行使《憲法》和《黨章》賦予的領導權。除了非常特殊的情況,一般不需要就財政事務制定專門的黨內法規。國家政權機關的財政事務,更沒有必要通過黨內法規進來調整。

      (一) 收入維度黨規與國法的規范整合

      目前將黨內法規作為財政收入設立依據的,只限于政府性基金。不過,黨政合署辦公的機關可能因整合國家機關的職能,有權介入、控制甚至直接設定非稅收入事項,也包括實際成為部分非稅收入的執收單位。例如,依據《深化黨和國家機構改革方案》,中央黨校與國家行政學院實行一個機構、兩塊牌子,中央黨校由此成為原國家行政學院所收取的學費、住宿費、委托培養費等行政事業性收費的執收單位。再如,同樣依據《深化黨和國家機構改革方案》,中央宣傳部整合國家電影局職責。雖然后者的牌子得以保留,但中央宣傳部成為國家電影發展專項資金的執收單位。黨政關系的諸多新變化,使得財政法的實踐邏輯和黨的建設產生沖突,如不條分縷析,難免誘發職能混淆的弊端。

      財政收入包括稅收與非稅收入。稅收堅持法定原則,由法律設置稅收構成要件,并接受稅收法規、規章、規范性文件的協同治理。鑒于稅收的行政性、專業性、技術性,除了方針政策方面的引導和要求外,黨規介入具體課稅事宜缺乏正當性,《立法法》所確立的稅收法定原則,已經將這種可能性排除。非稅收入包括行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資源( 資產) 有償使用收入、國有資本收益等。除了國有資產( 資源) 有償使用收入、國有資本收益可以通過契約加以約定,其他非稅收入都帶有一定的國家強制性,不但與繳費人的財產權益息息相關,且其支出或屬面向公眾直接提供服務、或為加強行政管理,因此也都應該由法律加以約束,黨內法規的介入沒有必要如此具體,在路線、方針、政策層面加以引導即可。例如,鑒于目前經濟下行的壓力和企業負擔過重的實際情況,黨中央可以提出減稅降費、降低企業負擔的要求,國家政權機關履行適當程序之后予以落實。

      正因為發揮領導作用的執政黨沒有必要直接規制財政,只需要通過政策引導間接行使國家權力,如果黨內法規作為財政收費的規范依據,會違反《憲法》和《黨章》所設定的黨政分工邏輯,使黨務機關由支持國家機關依法行政,轉為實質性地走向財政管理的一線。盡管中央黨校整合國家行政學院職責、中央宣傳部整合國家電影局職責,黨政合為同一機構已是既成事實,筆者認為,黨務機關仍不宜直接成為相關行政事業性收費、政府性基金的執收與資金管理單位。故而,凡涉及財政收入事宜,對外仍可以國家行政學院、國家電影局名義發文管理,避免違反財政收費的法律法規,維護黨政分工的政治邏輯。另一方面,黨內法規和規范性文件更不宜成為設立政府性基金的法律依據,這是國家法治原則的基本要求。黨內法規體系可以從政策層面提要求,確立財政收費的政治合法性,但這只是前提和基礎。為使財政收費獲得法律上的有效性,國家機關的立法程序仍不可或缺。

      ( 二) 支出維度黨規與國法的規范整合

      相比對財政收入的規制,就目前情況來看,黨內法規和規范性文件對財政支出更為熱衷。繼中共中央、國務院聯合印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》之后,為控制黨政機關會議費、培訓費、因公臨時出國( 境) 費、公務接待費、公務用車購置及運行費等支出,《中央和國家機關會議費管理辦法》、《中央和國家機關培訓費管理辦法》以及《黨政機關辦公用房管理辦法》等相繼出臺或更新。這些規范性文件都是黨政聯合下文,制定了詳細的經費標準和嚴格的審批程序,并相應配套監督檢查和責任追究機制。

      盡管《黨政機關公文處理工作條例》第十七條允許黨委、政府部門依據職權相互行文,但對屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作,明令不得聯合行文。在實踐中,黨政機關聯合制發公文,不僅是黨政親密合作的象征,也能提高政策文件的權威性,增強其執行力,有助更好推進交叉財政事務。[14]但聯合發文也容易造成黨政分工的模糊,帶來規范性文件備案審查的疑難,更成為很多地方規避人大審查監督的政治手段,阻礙法治建設的推進。[15]對黨務機關而言,其經費來源、預算安排、資金撥付、支出標準、監督審計等,都屬于事務性工作,與黨的政治領導、組織領導、思想領導不在一個層面,完全可以直接適用國家法律法規。如果不存在針對黨員、黨組織以及黨的專門機關更為特別的情事,在具體的財政事務方面,黨政聯合發文或另定黨規的必要性便不充分。

      實際上,《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中大量內容涉及黨務機關的事務性工作,如會議、差旅、出國出境、接待、公務用車、辦公用房等,包括規定這些活動的報批程序、活動內容、額度標準,僅從財政管理的角度,由國務院制定規則完全可行。如同立法財政、司法財政、監察財政一般,財政只是職權運作的物質保障,而不是機關職權本身。畢竟,事務性的財政管理向來不屬于黨直接干預的宏觀場域。另一方面,就上述具體事務而言,也沒有必要設定兩套標準,分別適用于黨務機關和其他政權機關,這會人為造成公務機關內部的不統一。《中央和國家機關差旅費管理辦法》并非由黨政聯合發文,而是財政部直接制定,一體適用于中央和國家機關,以及參照公務員法管理的事業單位,實際實施完全不存在問題。這說明,至少在財政事務領域,將政府法令直接適用于黨務機關完全可行。

      ( 三) 監督維度黨規與國法的規范整合

      按照黨的十九大報告的安排,國家監察委機關與黨的紀律檢查機關合署辦公,履行紀檢、監察兩項職能,實行一套工作機構、兩個機關名稱,實現對黨內外公權力行使的監督全覆蓋。

      與收支規范不同,紀檢監察機關基于其黨政合署的部門特色,在財政監督規范的設定與執行上,聯合發文的動力充足。然而即便如此,仍難以在理論上突破收支規范中黨規國法的適配邏輯。以監督對象為基準,財政監督可劃分為對黨員的監督、對黨務機關的監督以及對國家機關的監督三部分。其中,對黨員的監督屬于黨內事務,理應由黨內法規專項管理,國家監察機關參與聯合下文沒有多大必要。如果不是專門規制黨員,而是針對所有的公務人員,則可由國家監察機關單獨下文,黨的紀律檢查機關參與聯合下文意義也不大。至于對黨務機關的財政監督,其與對國家機關的監督難舍難分,除非黨內法規的內容更加嚴格,比國家法律法規更全面、深入,否則黨務機關就應該適用統一的國家財政監督規則。

      實際上,目前基層紀檢監察機關聯合下發的文件,主要是重申已有的黨規和國法,并非創制新的財政行為準則。就黨務財政本身的收入和支出而言,即便從財政監督的角度,也只是適合從追責的角度進行規范。至于財政行為的標準和程序本身,遵從國家法律法規的統一規定即可。

      五、結論

      黨的全面領導決定了黨政不可能分開,但并不意味著黨政關系問題沒法解決。[16]歷史來看,建國以來的黨政關系整體呈現“黨政不分—黨政分開—黨政分工”的階段性特點[17],繼而在新時代邁向構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系之路⑧。在黨領導一切和全國依法治國相統一的背景下,規范化、法治化的黨政分工是必然趨勢。以此檢視黨務財政與國家財政,盡管財政黨規是財稅制度體系的重要抓手,更是全體國民看得見的法治規范,但目前形式上的黨政分工尚不完善[18],黨規與國法的功能定位仍有待厘清。基于政治領導、組織領導和思想領導的定位,黨對財政事務的領導只宜定位于規劃、引導和督促,不能直接規制和執行。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,黨在財政方面的意志通過國家機關加以實現,不必要也不適合親力親為。黨務機關財政活動的開展,同樣需要編制預算,接受人大的審批,同時接受同級財政部門、審計部門、監察部門的監督。在這方面,沒有必要制定單獨的財政黨規,一般也不需要黨政聯合下文,一體適用國家財政法律法規即可。

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